Paralelo 36 Andalucia Espacio de pensamiento y acción política
Rafa Rodríguez (*)
- La importancia del sistema de financiación de las CC.AA.
El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas tiene una enorme importancia para la ciudadanía porque debe asegurar una prestación similar de los servicios públicos fundamentales en cualquier parte del territorio del Estado para garantizar la igualdad, respetando la autonomía fiscal de las CC.AA. Supone la partida más importante del Estado, junto con las pensiones, por lo que ambas constituyen la base del Estado de Bienestar.
El problema estructural es la desigualdad económica que existe entre las CC.AA. Andalucía tiene cerca de un 25% inferior (23,4%) a la media en términos de Producto Interior Bruto (PIB), por lo que su capacidad fiscal es también inferior. La conformación del Estado de las Autonomías, que ha permitido una intensa descentralización de competencias, carece sin embargo de mecanismos federales para la cohesión territorial.
En la financiación autonómica provoca sobre todo dos anomalías: Madrid ejerce un poder centrípeto que atrae riqueza desde otras autonomías, lo que le permite tener más recursos, más capacidad fiscal y bajar impuestos, en un proceso de retroalimentación.
El País Vasco y Navarra se rigen por un sistema de concierto (en el caso de Navarra denominado convenio económico), al margen del Sistema de Financiación Autonómica de Régimen Común (SFA), en función de la disposición adicional primera de la Constitución que “ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales”. Recaudan todos los impuestos en sus territorios y pagan un “cupo” al Estado (que se negocia políticamente) en compensación por los servicios que les presta el Estado, pero no aportan a la solidaridad territorial. Su financiación per cápita es muy superior al resto de las Comunidades.
- Breve descripción del actual modelo
El actual modelo del SFA, aprobado en 2009, se financia con la recaudación de los tributos cedidos: Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (100%); Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (100%); Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte (100%); Tasas afectas a los servicios traspasados (100%); Tipo estatal especial del Impuesto Especial sobre Hidrocarburos (100%); Impuesto sobre la Electricidad (100%); IRPF (50%) e IVA (50%), que conforman la denominada capacidad tributaria de cada CC.AA.
Con el objeto de poder comparar la financiación entre las Comunidades, el SFA realiza una serie de ajustes de homogenización en tres variables fundamentales: la población ajustada, resultado de ajustar la población de cada CC.AA. en función de tramos de edad y de sus circunstancias territoriales; la recaudación normativa para igualar la recaudación real en términos de presión y eficiencia fiscal y las competencias homogéneas (las que comparten todas las CC.AA.).
Sobre la capacidad tributaria de las CC.AA. es decir lo que recaudan con los impuestos cedidos, se realiza un proceso de nivelación a dos niveles: un nivel horizontal, que redistribuye entre propias CC.AA. y un nivel vertical por el que el Estado aporta a las CC.AA.
El nivel horizontal se realiza a través del Fondo de Garantía de los Servicios Púbicos Fundamentales, al que las CC.AA. aportan el 75% de la recaudación de los impuestos cedidos, que se redistribuyen en función de la población ajustada de cada CC.AA.
El nivel vertical (aportación del Estado a las CC.AA.) se realiza mediante tres Fondos: el Fondo de Suficiencia Global, que incluye también la financiación de las competencias específicas de algunas CC.AA. como subvención finalista; el Fondo de Cooperación y el Fondo de Competitividad.
Este modelo, con una perspectiva de duración de cinco años, una vez evaluado, debería haber sido sustituido o reformado desde 2014, pero lleva ya más de 16 años vigente.
- Introducción a la nueva propuesta de financiación
La propuesta que acabamos de conocer es continuista con el actual, aunque introduce elementos de mejora y desde luego supone una enmienda a la totalidad de lo pactado con los soberanistas catalanes. No habrá cupo ni concierto ni fragmentación de la AEAT, como se planteó implícitamente en un principio, ni se blindará el principio de ordinalidad, aunque sí se garantiza para Cataluña en el arranque del nuevo modelo, lo que lo vuelve a situar en una senda federalista, alejado de modelo insolidarios de corte confederalista.
La ordinalidad implica que, si una comunidad es la que más aporta al sistema, debería ocupar la misma posición en cuanto a recursos recibidos. Cataluña, aportadora neta junto a Madrid y Baleares, recibe actualmente una financiación por habitante en torno a la media. Ahora se le garantiza que, al menos al comienzo, sea la tercera autonomía que más aporte y también la tercera que más reciba.
- La clave de la actual propuesta
La clave de la actual propuesta, que entraría en vigor en 2027, es el sustancial aumento de la financiación a través de inyectar más capacidad tributaria de las CC.AA. Esto es posible por la buena marcha de la economía que permite una mayor recaudación fiscal.
Propone la ampliación de la parte de IRPF e IVA al 55% y al 56,5%, respectivamente, e incorporar a la capacidad tributaria el Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuesto sobre Depósitos Bancarios, el Impuesto sobre Actividades del Juego y el Impuesto sobre depósitos de residuos en vertederos, incineración y coincineración, lo que supondría unos 16.000 millones más.
- Las nivelaciones (mecanismos redistributivos)
La nivelación horizontal se quedaría como hasta ahora: las CC.AA. aportarían el 75% de su capacidad discal, aunque el actual Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales cambiaria de nombre para denominarse Fondo de Compensación.
El cálculo de la población ajustada, la principal variable de reparto de los recursos del sistema, se modificaría al introducir nuevas variables como el número de habitantes de entre 18 y 24 años y los alumnos universitarios desplazados; en la de servicios sociales habrá dos tramos, la población mayor de 65 años, hasta 79 y mayores de 80, el número de parados sin prestación y un nuevo parámetro para las Comunidades más despobladas.
En la nivelación vertical, los tres fondos actuales se reducen a uno solo y se eleva la aportación de recursos por parte del Estado con un aumento de la financiación en cerca de 19.000 millones. Como la nivelación vertical comprende también la financiación singular de las competencias no comunes, la propuesta podría contener un aumento sustancial para las competencias propias de Cataluña como los Mossos d´Esquadra y otras competencias que les han sido transferidas de forma específica.
- Nuevos fondos
Se crea un nuevo fondo climático, dotado con 1.000 millones para las Comunidades más afectadas por el calentamiento global, dos tercios para las del arco mediterráneo, y un tercio para el resto en función de la población ajustada. El destino de este fondo es finalista.
Las CC.AA. que quieran podrán solicitar también recibir una parte de la recaudación del IVA generada por las pymes en su territorio, calculado en función de la diferencia entre el peso relativo del IVA liquidado y el índice de consumo.
Por último, se introduce un fondo de “status quo” dotado con unos 400 millones, para compensar a las únicas Comunidades que perderían recursos, Cantabria y Extremadura, dos de los territorios mejor financiados, para que no sufran ninguna merma con el nuevo modelo.
- Un aumento importante de los recursos y de la redistribución
El nuevo sistema prevé movilizar un total de 224.507 millones, con un incremento de la aportación del Estado entorno a los 21.000 millones, y, al mismo tiempo, reducir la distancia entre la que más y menos reciben, desde los 1.600 € actuales a unos 800 €, lo que favorece a quienes están peor tratados por el sistema actual: Comunidad Valenciana, Murcia, Castilla-La Mancha y Andalucía. En concreto, Andalucía recibiría 4.846 millones más.
- Elementos anexos
a) La quita de la deuda
El Consejo de Ministros ya había aprobado el Anteproyecto de Ley de Medidas Excepcionales de Sostenibilidad Financiera para las Comunidades Autónomas de Régimen Común. Esta norma permitirá al Estado asumir 83.252 millones de euros de deuda de las CC.AA., lo que beneficiará a todos los territorios al reducir su pasivo, liberará unos 6.700 millones de euros del pago de intereses que podrán destinar a reforzar el Estado del Bienestar y les permitirá ganar autonomía financiera al facilitar su salida a los mercados.
La condonación de parte de la deuda autonómica supondría un porcentaje especialmente elevado sobre los fondos en Andalucía y Extremadura (alrededor del 80%). En concreto para Andalucía el impacto sería de 2.285 € por habitante ajustado, 45,3%, ya que prácticamente la mitad de su deuda sería asumida por el Estado, unos 18.791 millones.
b) Dumping
El Gobierno ha expresado su intención de establecer un límite para el dumping fiscal, que supone la competencia a la baja tributaria por algunas Comunidades Autónomas, especialmente Madrid.
c) Privatizaciones
De nada serve incrementar la financiación autonómica en 21.000 millones si el destino de esos recursos va para financiar la privatización de los servicios públicos, desde la sanidad, la educación o las universidades privadas. Se trata de blindar el destino público de la financiación autonómica para fortalecer el Estado del Bienestar
d) El Fondo de Compensación Interterritorial (FCI)
El FCI no forma parte del SFA. Es el instrumento constitucional que tiene la función de corregir los desequilibrios económicos entre las CC.AA. para hacer efectivo el principio de solidaridad. Ha sido el gran olvidado porque la política de convergencia económica territorial no ha existido en la práctica. Su dotación presupuestaria es actualmente ridícula.
El Gobierno ha manifestado en su propuesta que el FCI contará con 3.300 millones adicionales para compensar a las Comunidades con el objetivo de incentivar su economía a través de inversiones de capital estructurales, dirigido a las Comunidades con su PIB por debajo de la media, como Andalucía, Canarias y Extremadura.
e) Entregas a cuenta
La propuesta ofrece a las Comunidades la posibilidad de renunciar al sistema de entregas a cuenta, por el que reciben una serie de anticipos en función de las previsiones de recaudación y los desvíos se liquidan dos años después, para pasar a recaudar en tiempo real, igual que el Estado.
f) Gestión en red de la Agencia Tributaria (AEAT)
Frente a la pretensión de trocear la AEAT, la propuesta del Gobierno es un modelo más federal de gestión en red, organizativo y operativo en el que la AEAT funcionaría como una única estructura integrada, en el que los expedientes, datos y decisiones circularían por toda la red de la Agencia, para ser gestionados por distintas unidades territoriales con independencia de dónde esté físicamente el contribuyente o la oficina.
- El PP, García-Page y Junt, descolocados
El Partido Popular, pese a no haber presentado ninguna propuesta propia por la incapacidad de consensuarla internamente, sigue argumentando como si la propuesta del Gobierno siguiera siendo la pactada con los soberanistas catalanes, al igual que García-Page. El caso del PP es sangrante porque ha estado gobernando con Rajoy sin proponer reforma alguna del SFA, a pesar de que ya había caducado desde 2014. Impacta contraponer en tiempo real el aumento del SFA propuesto con el Gobierno que implica un importante reforzamiento de los servicios públicos con la foto de Isabel Díaz Ayuso y Javier Milei compartiendo la motosierra de los recortes.
Por su parte Junt ve frustrada su pretensión imposible de sacar a Cataluña del sistema de financiación régimen común y llevarla a un sistema como el de Navarra o el País Vasco, que beneficia a las Comunidades más ricas en detrimento de las más empobrecidas.
- Las dificultades para aprobar la propuesta en las Cortes Generales
Aprobar la reforma de la ley de financiación del 2009, requiere una mayoría simple, ya de por sí complicado porque necesitaría la abstención de Junt por el seguro voto en contra de PP y Vox. Más difícil será reformar la ley marco de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que es orgánica, por lo que requiere la mayoría absoluta en el Congreso.
En todo caso, es un proceso que comienza ahora y que está suscitando consenso en el bloque progresista, aunque es necesario la participación de todas las CC.AA. en su diseño final a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) para mejorarla y garantizar que los servicios públicos se presten en clave de igualdad en el conjunto del Estado.
(*) La imagen representa una obra de la pintora portuguesa María Helena Vieira da Silva (Lisboa, 13 de junio de 1908 – París, 6 de marzo de 1992).
