¿Cómo mejorar la calidad de la regulación en España?

Juan Santaló/Francisco Marcosn .

Nada es Gratis.19/10/2010.

Mucho se ha discutido en este blog de la importancia de aumentar la productividad de la economía española como única vía realmente sostenible para retomar la senda del crecimiento económico y aliviar el problema de la deuda pública española sin necesidad de más recortes. Así, la reforma laboral se ha defendido como una herramienta imprescindible para reorientar nuestro sistema económico hacia el desempeño de actividades más productivas. En estas líneas nos gustaría analizar como la mejora en la calidad de la regulación española es una vía adicional que puede ayudar a la economía española a salir de la situación de baja productividad en la que nos encontramos.  
Para empezar, está muy documentado como una mala regulación crea costes administrativos extras para las empresas. Estos costes pueden ser bastante cuantiosos, un documento de trabajo del 2005 del CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis ha estimado una parte de estos costes. Más concretamente ha cuantificado el coste que supone para las empresas simplemente el cumplir con los trámites administrativos obligatorios para poder ejercer su actividad.

Fuente: Kox (2005): Intra EU differences in regulation caused administrative burden for companies.

En relación al PIB estos costes administrativos pueden oscilar entre un mínimo del 1.5% del PIB para Finlandia o Suecia hasta un máximo del 6.8% del PIB para Grecia y Hungría. Según este ranking España está entre los países con un coste administrativo más alto con un 4.6% del PIB, empatada con Portugal, Italia y Eslovaquia.
Por si fuera poco, la literatura empírica que ha estudiado la relación causal entre regulación y productividad o crecimiento económico apunta siempre en el mismo sentido: una excesiva regulación o carga regulatoria reduce la productividad de la economía y el crecimiento económico. Este “consenso empírico” ocurre en la inmensa mayoría de estudios independientemente del sector, país o período objeto de estudio. Los trabajos más antiguos encuentran un impacto negativo de la regulación federal en la productividad de la industria americana en los años 70 [Christainsen & Haveman 1981]. De manera similar, otros trabajos de los ochenta encuentran que la regulación de protección medioambiental y de seguridad en el trabajo habría contribuido de manera muy significativa al desplome de la productividad de la industria americana en ese mismo periodo.
Más recientemente varios estudios han documentado en un contexto internacional esta relación negativa entre excesiva regulación tanto en la productividad como por ende en el crecimiento económico. Nicoletti & Scarpetta (2003) encuentran que aumentos en la regulación en el mercado de producto en 18 países de la OCDE reduce la productividad a través de la creación de grandes barreras a la entrada. De la misma manera Alesina et al.(2005) encuentran una evidencia de que una estricta regulación en los mercados de producto lleva aparejada una reducción en la inversión en capital de las empresas.
Por último, intentando aplicar un análisis similar al entorno descentralizado español, ya en un post anterior hemos comentado los resultados de nuestro working paper en el que cuantificábamos un efecto muy negativo efecto de la explosión en la regulación autonómica sobre la productividad de nuestra economía.
Ante este consenso de la literatura especializada y dada la importancia fundamental de aumentar la productividad en nuestro país, parece imperativo intentar analizar las herramientas que tenemos a mano para mejorar la calidad de la regulación en España, disminuyendo cuando sea posible la carga regulatoria sobre los emprendedores y la actividade empresarial, lo que favorezca y permita el ansiado incremento de productividad.
Por suerte no nos hace falta empezar de cero, otros países y la propia Unión Europea llevan muchos años intentando crear procedimientos y rutinas administrativas que promuevan una regulación de más calidad. Más allá de las complejidades propias de cualquier rutina burocrática -en las que no entraremos en este post- la receta general para mejorar la calidad de la regulación es en su concepción bastante sencilla, hay que intentar medir los costes y beneficios de cada regulación antes o durante el tiempo en el que se elabora dicha regulación y, además, consultando extensivamente a los agentes afectados. Como cualquier lector de este blog podrá anticipar, la estimación ex ante de los costes-beneficios es un procedimiento muy difícil, laborioso y sujeto a grandes errores pero parece ser que simplemente el que la administración deba sujetarse a la disciplina de intentar justificar y estimar costes y beneficios durante el proceso de elaboración de la regulación representa una mejora lo suficientemente importante en la calidad regulatoria (véase, en este sentido, la exigencia que contiene el artículo 2.1.d) del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo y la Guía Metodológica para la elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de 2009).
En EEUU ya en el año 1981 se introdujo un procedimiento completo para evaluar los costes y beneficios de las nuevas regulaciones. Además, anualmente se publica un informe ( Report to Congress on the Costs and Benefits of Federal Regulations) que incluye los cálculos de los costes y beneficios de las regulaciones promulgadas durante el año. El Reino Unido hizo lo propio en 1998 y la propia Unión Europea exige análisis de impacto normativo de todas sus disposiciones. En cambio en España salvo excepciones contadas, las nuevas normas y propuestas normativas han carecido completamente de cualquier estimación del impacto de la regulación en los agentes afectados. Tradicionalmente, el único estudio de impacto económico que se realiza es el del impacto en el presupuesto público. Además, la transparencia y la comunicación con los agentes afectados simplemente no existe o se realiza por cauces muy poco transparentes.
Sobre este tema, la OCDE acaba de sacar a la luz un informe sobre cómo mejorar la regulación en España (Better Regulation in Europe: Spain 2010). Este informe reconoce el retraso español en la adopción de las mejores prácticas en relación con nuestros vecinos europeos. Además, se señalan algunas ideas sobre cómo proceder para mejorar la calidad de la regulación elaborada en nuestro país:
– Es preciso un enfoque más transparente de cómo se elabora la regulación y además un enfoque más económico.
– Constata que en nuestro Parlamento todavía no hay un procedimiento para evaluar la calidad regulatoria. Como en otros países, el parlamento debería recibir un estudio del impacto de todas las nuevas leyes previo a votar su aprobación.
– Creación de un portal para saber la cantidad acumulada y el flujo de nuevas regulaciones.
– Teóricamente, el diseño de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, es bueno pero como siempre en nuestro país hace falta que se aplique sobre todo en lo referente a la consulta con los agentes afectados y en el desarrollo de un estudio del impacto normativo.
– Creación de un ente autónomo que vigile la calidad regulatoria.
Para acabar con un mensaje moderadamente optimista, parece que algunas de las propuestas de la OCDE ya se están poniendo en marcha en nuestro país al hilo de la aprobación del mencionado RD 1083/2009 y de diversas actuaciones anteriores del Gobierno para reducir las cargas administrativas y mejorar la calidad de la regulación. Aunque sea pronto para evaluar la eficacia de esas medidas, algunas de las diversas propuestas normativas derivadas de la transposición al Derecho español de la Directiva UE/2006/123, de 28 de diciembre, sobre los servicios en el mercado interior, ya han venido acompañadas de estudios económicos de impacto normativo (sirva como botón de muestra de una realidad que debería generalizarse a otras normas y propuestas, la Memoria de Impacto Normativo Real Decreto sobre Obligaciones de Visado Colegial de Trabajos Profesionales, finalmente adoptado como Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio). ¡Esperemos que estas iniciativas tengan verdadera continuidad y se generalicen más allá de la administración central!